国家发改委等部门近日发布136号文推进新能源电价市场化改革，导致电价不确定性增加；同时明确 2025年6月1日为新旧项目分界九游娱乐点，或现抢装潮，将对新能源项目EPC合同的价格和工期等方面将产生重大影响，建议项目各方关注法律风险并提前应对。

　　近年来，随着风电、光伏等新能源产业的迅猛发展，其在能源结构中的占比不断提升。为推进新能源上网电价市场化改革，促进新能源发电企业降低成本、提高效率，增强新能源在电力市场中的竞争力，国家发展改革委、国家能源局近日发布《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号，以下简称“136号文”），标志着新能源上网电价政策由固定价格向市场化转型迈出了关键一步。

　　136号文以2025年6月1日为时间节点，对新老项目的政策适用作出了明确区分。鉴于该文件实施后，新能源项目的上网电价将存在更多的不确定性，因此2025年5月31日将成为在建风电、光伏等新能源项目的关键工期节点，势必出现一波新的抢装潮，一旦抢装不利则可能会引发大量的矛盾和纠纷。新政背景下，新能源项目的业主方、EPC总包方及其他相关方都应密切关注相关的法律风险，并提前做出分析与应对。

　　风电、光伏等新能源项目的上网电量原则上全部进入电力市场，上网电价通过市场交易形成，新能源项目固定电价的时代即将成为历史。新能源项目既可通过报量报价参与交易，也可接受市场形成的价格。

　　新能源参与电力市场交易后，在市场外建立差价结算的机制，纳入机制的新能源电价水平（以下简称“机制电价”）、电量规模、执行期限等由省级价格主管部门会同省级能源主管部门、电力运行主管部门等明确。对纳入机制的电量，市场交易均价低于或高于机制电价的部分，由电网企业按规九游娱乐定开展差价结算。

　　存量项目和增量项目以2025年6月1日为节点划分。2025年6月1日以前投产的存量项目，在各地保障电量规模范围内每年自主确定执行机制的电量比例，机制电价，按现行价格政策执行，不高于当地煤电基准价。2025年6月1日及以后投产的增量项目，机制电量规模根据国家明确的各地新能源发展目标完成情况等进行动态调整，机制电价则由各地通过市场化竞价方式确定。

　　136号文实施后，对于新能源项目的投资方而言，项目的上网电量将全部进入电力市场，并引入差价结算机制，电价也由全部或部分固定价转为市场交易形成的交易电价，特别是增量项目的机制电价将由各地通过市场化竞价方式确定，会对项目投资回报率的测算带来重大影响。为减少项目电价的不确定性，项目投资方会尽量争取项目在2025年6月1日前并网投产，一波新的“531抢装潮”在所难免。

　　新能源项目在建设过程中，通常采用EPC总承包的方式，由EPC总承包方承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。136号文的颁布实施以及预期的“531抢装潮”，都将对EPC合同的价格、工期和违约责任界定等方面造成一定的影响。

　　《民法典》第五百三十三条规定，“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。” 即“情势变更”需同时具有不可预见性、非商业风险及履行合同的不公平性。如果136号文构成情势变更，受不利影响的一方当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同，以避免合同各方的利益失衡。

　　对于国家政策的重大调整是否构成情势变更，我们检索到一些支持的案例：如最高人民法院（2015）民提字第39号案件中，法院认为“本案涉案合同在履行过程中，常州市政府根据省政府《关于进一步加强污染物减排工作的意见》的要求，调整了节能减排的政策，明确要求新东公司自备电厂在2012年6月底前拆除燃煤锅炉，客观情况发生了重大变化，导致新东公司原定的对燃煤锅炉进行脱硫工程改造项目继续进行已经没有意义，无法实现合同目的，该变化是当事人无法预见的，这种合同风险显然也不属于普通的商业风险。”

　　法院据此认定本案的情形属于情势变更，并支持了当事人解除合同的诉请。同时，我们也检索到一些不予支持的案例：如（2022）浙05民终151号案件中，法院认为“双方在订立案涉合同时已经充分评估电价的政府定价情况，庭审中亦确认合同订立时约定的电价低于当时的政府定价，合同履行中政府基于市场因素对于销售电价的调整，系市场主体参与经营活动中可预见的市场规律，属于正常的商业风险范畴”。

　　参照相关的案例及情势变更的有关规定，新能源上网电价市场化改革是否构成“情势变更”，需结合《民法典》第五百三十三条的构成要件进行分析。首先，从不可预见性来看，136号文的实施标志着新能源上网电价机制的重大调整，其在合同订立时是否能够被预见，是判断“情势变更”的关键因素之一。其次，该政策调整是否属于正常的商业风险范畴，亦需根据项目的具体情况进行分析，若该政策调整属于市场主体在参与经营活动中可预见的市场规律，则难以构成“情势变更”。最后，继续履行合同是否会因电价市场化改革导致一方当事人明显不公平，亦是判断“情势变更”的重要标准。

　　同时，还需要注意，参考《民法典》第五百九十条“当事人迟延履行后发生不可抗力的，不免除其违约责任”的规定，EPC合同订立后，当事人应当按照法定或者约定的期限严格履行合同义务，如果因为合同一方迟延履行，才导致受到136号文的不利影响，亦不得适用“情势变更”原则。

　　新能源项目的发包人为控制EPC合同的价格风险，合同价格通常约定为固定总价或固定单价，并且还会约定不因市场行情的变化而调整合同价格。同时，依据《民法典》第五百四十三条和第五百四十四条规定，合同价格调整需基于双方协议或合同条款的明确约定，若合同未明确约定价格调整机制，承包人要求调整合同价格通常难度较大。但136号文实施后引发了“抢装潮”，客观上必然会推高项目建设的设备、材料、机械等价格，导致建设成本显著增加。为此，承包人以“抢装潮”导致合同价格异常上涨为由，主张调整合同价款，如果相关情形符合前述关于“情势变更”的构成情况分析，则存在被司法机关支持的可能性。

　　为避免发承包双方因“抢装潮”是否需调整合同价格发生争议，建议双方在合同签约时据实考虑“抢装潮”对新能源项目建设成本的影响，明确约定哪些特定情形下可以调整合同价格以及如何调整合同价格。比如在约定合同固定价格的同时，约定一定的风险系数，风险系数范围内的风险属于商业风险由承包人承担，合同价格不予调整；风险系数范围外的风险，由发包人承担或双方共同承担，可相应调整合同价格，并明确具体的调价公式。

　　136号文实施后，新能源项目（特别是增量项目）的电费收益大概率将降低，但在新能源项目EPC合同中，发承包双方通常约定合同价款为固定价格，而且非资源方的承包人所取得的工程款仅仅是承包人将人、机、材物化到新能源项目工程的对价，与市场上的人、机、材价格相关，而与发包人的项目收益无关。在双方合同约定固定价格、承包人为非资源方且未约定相应价格调整条款的情况下，发包人以项目收益降低为由，要求调低合同价款，依据并不充分。

　　对于已签订EPC合同但尚未开工的项目而言，如项目收益存在明显降低的风险，同时承包人又不同意调低合同价款的，发包人应谨慎评估项目的收益率是否能满足其投资回报要求，如无法满足的，应谨慎开工，避免损失的扩大。如承包人希望开工的，则双方应就合同价款的调整进行约定，以确保项目能满足发包人的投资回报要求。

　　对于已签订EPC合同且已经开工的项目而言，发包人可评估继续履行合同和提前解除合同的利弊，选择对己方有利的处理方式，或者通过合同谈判，对于合同价款作出适当调整，以平衡双方利益。

　　通常而言，EPC合同会约定承包人一旦延期竣工将根据延误天数承担相应的违约金，但136号文实施后，如果承包人工期延误导致合同竣工时间在2025年5月31日前的项目无法在5月31日前投产的，项目将作为增量项目参与市场交易，可能会导致项目整个运营期内的上网电价大幅度降低。在这种情况下，承包人承担的工期延误违约金通常无法弥补由此给发包人造成的电价损失。

　　依据《民法典》第五百八十四条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,造成对方损失的,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括履行后可以获得的利益；但是,不得超过违约一方订立合同时预见或者应当预见到的因违约可能造成的损失”的规定，承包人存在需承担由此给发包人造成的电价损失的风险，但发包人需要提供证据证明其电价损失已实际发生及电价损失系在承包人签订EPC合同时可预见的损失范围。

　　与可再生能源补贴金额相对固定不同，136号文实施后的存量项目与增量项目的电价差额并非一个固定的数值，而是需要根据存量项目与增量项目的不同机制电价、机制电量及市场平均交易电价等诸多因素综合计算，同时在项目的运营期内机制电价、机制电量及市场平均交易电价还会进行动态调整，处于一个不确定的状态。为此，对于发包人而言，如EPC合同中未明确约定赔偿电价损失金额的计算公式，其举证证明存在电价损失及电价损失具体金额的难度都非常大。即使EPC合同中明确约定赔偿电价损失金额的计算公式的，司法实践中，对于将来预估的损失是否属于实际损失，能否得到法院支持也存在不确定性。

　　关于承包人能否预见延期竣工会导致发包人电价损失，需考虑合同的签订时间及合同是否明确约定相应的电价损失赔偿条款。通常而言，如果EPC合同的签订时间在136号文公布之前或者合同中未明确约定承包人工期延误需承担电价损失的，承包人可主张其在签订EPC合同时无法预见工期延误会导致发包人电价损失。但如果EPC合同的签订时间在136号文公布之后且签订的EPC合同明确约定承包人工期延误需承担电价损失的，承包人则较难以主张其在签订EPC合同时无法预见工期延误会导致发包人电价损失。

　　因此，对于发包人而言，为能要求承包人承担工期延误给发包人造成的电价损失，应在EPC合同中明确约定承包人需承担工期延误违约金的同时，再进一步约定2025年5月31日为关键工期节点，一旦项目无法在该日期前投产的，承包人需承担项目电价损失，并明确赔偿损失金额的计算公式。对于承包人而言，鉴于赔偿发包人电价损失风险较大，建议谨慎评估相应的风险，避免为承接项目，无原则地签订风险不可控的赔偿责任条款。

　　承包人实际竣工时间晚于合同约定的竣工时间，并不意味着承包人构成工期延误需要承担工期延误的违约责任，此时，还需要考虑是否存在依据合同约定或法律规定可以工期顺延的情形。只有当承包人的实际竣工时间晚于工期顺延后的合同竣工时间的，才能认定承包人存在工期延误。

　　136号文中以“投产时间”作为存量项目和增量项目的区分依据，但是并未对“投产时间”进行准确界定，而实践中对于新能源项目的“首次并网”是否构成“投产”存在不同的理解，主流观点认为，项目“全容量并网”的时间才是项目“投产时间”。为此，发承包双方为减少争议，可在EPC合同中明确约定竣工时间的考核节点为“全容量并网时间”，并明确“全容量并网时间”以电网企业及能源主管部门的认定时间为准。

　　（1）开工时间是否存在延误；（2）发包人是否按时足额支付工程款；（3）工程是否因发包人原因发生变更；（4）发包人是否及时办理施工许可等手续；（5）发包人提供的甲供材料、设备是否存在延误；（6）是否存在发包人原因导致的暂停施工；（7）发包人是否已及时履行相应的确认、审批手续；（8）发包人是否及时履行其他合同义务；（9）是否存在不可抗力等不可归责于承包人的工期延误情形。

　　在EPC合同履行过程中，对于承包人而言，应及时收集不可抗力、发包人原因及其他可以主张工期顺延的证据材料，以便在发包人要求承包人承担工期延误违约责任时，作出相应的抗辩。

　　136号文实施后，发包人会尽量争取项目在2025年5月31日前投产，以便项目被认定为存量项目，减少项目上网电价的不确定性。对于合同约定的投产时间在5月31日之后的项目，如果发包人想赶在5月31日前投产的，就需要与承包人协商赶工事宜，明确赶工目标工期及赶工费用的支付，但一旦承包人根据发包人的要求采取赶工措施后，仍无法在5月31日前并网的，双方对于是否支付赶工费可能就会发生争议。

　　发包人在要求承包人赶工前，需要权衡项目赶在5月31日前投产的可行性及风险，如果项目赶工存在较大的不确定性因素的，为分摊风险，建议在赶工协议中明确约定赶工的目标工期，以及如果无法达成赶工目标的，发包人将不支付全部或部分的赶工费，以督促承包人切实采取有效的赶工措施，实现赶工目标。同时，考虑到项目建设过程中，工期延误存在多方面的原因，对于不可抗力或其他不可归责于承包人的原因导致的工期延误，承包人通常可要求工期顺延。即使合同约定任何原因均不得顺延工期，该约定也可能因不符合公平合理原则，而得不到法院的支持。为此，发承包双方在约定赶工的目标工期时，需考虑工期可能顺延的情形，将约定的赶工目标工期合理提前，留有适当的余地。

　　正如前文所述，通常而言，项目收益并非签订和履行新能源项目EPC合同的基础条件，发包人难以直接以项目收益降低构成“情势变更”，而要求解除EPC合同。但如果136号文或《分布式光伏发电开发建设管理办法》（国能发新能规〔2025〕7号）实施后，导致项目投资回报率大幅度降低而不具备投资条件或直接导致项目无法并网，新能源项目业主（EPC合同的发包人）先行以“情势变更”为由要求解除与该EPC合同配套的EMC/能源管理协议或屋顶租赁合同，将直接导致EPC合同客观上无法继续履行。在这种情况下，EPC合同无法继续履行并非因发包人的违约行为导致，此时如要求继续履行EPC合同显然对发包人明显不公平，发包人可以考虑依据“情势变更”原则要求解除EPC合同。

　　如果发包人系基于“情势变更”解除EPC合同的，其不构成违约，无需承担违约责任。但针对EPC合同解除前承包人已完成的部分工程，发包人仍应当依据合同约定进行结算并支付价款，同时因合同解除给承包人造成的损失（仅限于直接损失，发包人不构成违约，无需赔偿可得利益损失），仍需根据公平原则由发承包双方合理分担。

　　如果发包人违约解除EPC合同的，依据《民法典》第五百八十四条的规定，承包人还有权要求发包人赔偿可得利益损失，包括合同未实际履行部分履行后承包人可获得的预期利润。

　　但实践中，工程项目的利润很大程度上取决于承包人的管理水平及市场因素，存在相当大的不确定性及不可预见性，承包人的举证其能获得相应金额的预期利润难度较大。我们检索到的一些案例，法院均以承包人无法举证证明存在预期利润及相应金额，或者超出发包人签订合同时的合理预期为由，对于承包人主张的预期利润不予支持。比如（2015）甘民一终字第225号案中，法院认定“龙申公司主张本案所涉工程可得利润至少按10%计算，但未提供可得利益的计算依据，故一审法院对龙申主张的可得利益未予支持亦无不当。综上，龙申公司的上诉主张均不能成立。”

　　新能源上网电价市场化改革对新能源项目EPC合同的价格和工期等方面将产生重大影响。合同各方可通过优化EPC合同条款、加强工程项目的履约管理，更好地适应市场化改革带来的变化，保障新能源项目的顺利实施和各方利益的平衡。建议新能源项目EPC合同的发承包双方能充分认识到136号文实施后EPC合同履约所存在的法律风险，并提前采取应对措施，最大限度地降低法律风险，减少纠纷的发生。

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